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La situation financière de l’Unédic est-elle vraiment en crise ?

mercredi 18 septembre 2019

Le déficit de l’Unédic de 35 milliards justifie, pour la ministre du Travail, la réforme drastique que le gouvernement vient de mettre en place et qui va toucher durement les chômeurs. À cela s’ajoute le discrédit jeté sur la gestion paritaire des syndicats et du patronat, sur leur incapacité à redresser la barre d’une situation tendue. Mais qu’en est-il réellement ? Quelle est l’origine de ce déficit, quelle place y tiennent les politiques publiques imposées par les différents gouvernements ?

Après les parutions de l’Unédic deux chercheurs, Bruno Coquet et Hadrien Clouet, éclairent une situation rendue incompréhensible par les déclarations gouvernementales car, finalement, l’ensemble des contributions des actifs suffit à couvrir l’ensemble des indemnités versées aux chômeurs. Le régime de droit commun est en excédent d’1,818 milliard d’euros en 2018. C’est-à-dire que les cotisations payées par les employeurs et la part de CSG payée par les travailleurs et affectée à l’assurance-chômage suffisent à couvrir les allocations des demandeurs d’emploi et leurs points retraite.

Le régime contributif fonctionne et se finance seul. Où est donc le problème ?

Un régime solide depuis sa création en 1958

Pour Bruno Coquet, le régime d’assurance est parvenu à absorber les chocs immenses qu’ont constitué la disparition des préretraites, la diminution naturelle du régime de solidarité, les profondes transformations du marché du travail, les nouveaux visages de la précarité, les crises financières… En fait, le régime a été souvent et profondément adapté. Quasiment chaque rendez-vous de négociation de la convention Unédic, tous les deux ou trois ans, a donné lieu à des adaptations, évolutions ou réformes profondes du système.

Mais l’assurance chômage devient au fil du temps une ressource budgétaire pour l’État

Les finances de l’Unédic financent certaines politiques publiques et ce depuis les années 1990. L’État a pris l’habitude de transférer à l’Unédic la charge opérationnelle et/ou financière de certaines de ses politiques structurelles ou passagères. Modestes au départ, ces transferts n’ont cessé de prospérer finissant par constituer la principale source des difficultés financières du régime. Parmi ces politiques, on peut citer, en 1997, l’obligation pour l’Unédic de recevoir tous les chômeurs, indemnisables ou non ; le financement de l’ARPE (dispositif conventionnel de préretraite) qui a été une condition posée par l’État à l’agrément de la convention signée par les partenaires sociaux en 2000, le financement de la culture (intermittents) ou du travail saisonnier.

Les problèmes actuels de transfert de charge

Le financement de Pôle emploi provient pour environ les deux tiers d’un prélèvement de 10% sur les recettes de cotisations de l’Unédic. En gros, l’Unédic finance 70% du budget de Pôle-emploi et l’État 30%. Ces 10% sont mécaniques alors que la logique voudrait que les moyens donnés par le système d’assurance-chômage soient proportionnés au nombre de chômeurs, donc aux dépenses.

De plus cet arbitrage de 10% avait été accepté lors de la création de Pôle emploi en 2008, par les partenaires sociaux, pour permettre l’alignement des salaires de tous les salariés au niveau de la convention collective de l’Unédic, bien meilleure que celle de l’ANPE. Mais ce taux devait être revu après cet épisode. Nous sommes onze ans après et ce pourcentage n’a pas baissé. Il vient même d’être porté autoritairement à 11% par la dernière réforme gouvernementale. Si cette contribution de l’Unédic n’existait pas, le régime dépenserait environ 3 Md€ de moins par an (donc plus de 30 Mds€ au total depuis 2008) et n’aurait jamais eu de dette.

L’activité d’assurance chômage de l’Unédic n’est pas déficitaire. Elle ne l’a été qu’une seule fois en 25 ans, l’année 2002.

Regardons de près les chiffres clés de l’Unédic pour 2018 tels qu’ils sont issus du rapport comptable validé par les commissaires aux comptes et disponibles sur Internet. Les recettes comptables s’élèvent à 37 ,834 milliards. Elles proviennent des cotisations payées par les entreprises et les salariés. (Au premier janvier 2019 les cotisations des salariés sont remplacées par un part de la CSG Activité). Et de contributions particulières et autres produits.

Les dépenses, 40,105 milliards d’€, sont de 3 natures différentes :

  • 1. Principalement les allocations chômage (ARE) : 30,927 milliards, les autres allocations (2,338 milliards) et les aides au reclassement (678 millions). Soit un total de 33,943 milliards, à comparer aux 37,8 milliards de recettes.
  • 2. Mais aussi les points de retraite complémentaire des demandeurs d’emploi pour 2,073 milliards d’€. Les recettes de l’Unédic suffisent à payer les cotisations et les points retraite des demandeurs d’emploi.
  • 3. Et le financement de Pôle emploi prévu par la loi, soit 3,419 milliards d’€. Les autres charges représentent 671 millions.

Pour l’année 2019, sans la ponction pour Pôle emploi, le budget est excédentaire d’1 milliard. Pour François Hommeril, président de la CFE-CGC, « la dette actuelle de l’Unédic n’est due qu’à la dévolution par l’État de ses propres obligations financières à l’assurance chômage et il ne s’agit pas d’un déficit structurel ». Pour Patricia Ferrand, secrétaire confédérale de la CFDT, les partenaires sociaux « demandent un rééquilibrage de l’effort financier, à part égale entre l’État et l’Unédic. »

Les contradictions gouvernementales

L’économie prévue par les décrets du 10 juillet 2019 est de 3,4 milliards sur la période 2019-2021, Cette réforme est injuste et contradictoire. D’un côté, le gouvernement annonce la diminution à 8% du taux de chômage (au sens du BIT) et donc un surcroît d’emplois et de financement. De l’autre côté, il agite le spectre d’une dégradation des comptes de l’assurance-chômage. Ce paradoxe est dénoncé par les prévisionnistes de l’Unédic qui jugent probable un retour à l’excédent pour 2021. Ces économies vont reposer entièrement sur les dos des demandeurs d’emploi alors que la situation budgétaire de l’Unédic ne l’exige pas.

De plus, pour Hadrien Clouet, plusieurs mesures politiques récentes ont accru les difficultés de financement de l’assurance-chômage. D’abord, la suppression des emplois aidés et l’explosion du nombre de travailleurs français en situation de détachement a réduit le nombre de cotisants, tandis que le recul de l’âge de la retraite a accru le nombre de chômeurs allocataires.

D’autre part, le gel des salaires dans la fonction publique et le secteur privé (smic) a bloqué le volume de cotisations. La facilitation du recours aux contrats hors CDI, via les ordonnances Pénicaud, est aussi venue renforcer les déséquilibres financiers de l’assurance-chômage.

Les conséquences

Pour Hadrien Clouet, « les 3,4 milliards d’économies sur les chômeurs décidés par la réforme gouvernementale feront sans doute l’objet de vases communicants. Une partie des individus exclus de l’assurance-chômage s’adresseront aux départements ou au régime d’assistance pour faire valoir leur éligibilité à des prestations de survie. Ce qui va les conduire soit à la paupérisation, soit à l’assistance publique, soit aux deux ».

En conclusion

Pour Bruno Coquet, « l’idée selon laquelle l’Unédic a une dette issue de la gestion du dispositif d’assurance est erronée et toxique. Pour refonder sur des bases saines, l’État devrait « reprendre » cette dette qui a pour origine des transactions budgétaires sans rapport avec l’assurance » et « la gouvernance paritaire n’apparaît pas avoir été excessivement inerte, conservatrice ou indocile, car le régime a été souvent et profondément adapté ».



Sources