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La longue et chaotique histoire de la protection sociale complémentaire des fonctionnaires

samedi 7 septembre 2019

L’agenda social de la Fonction publique initié par le secrétaire d’État à la Fonction publique comprend un volet d’amélioration des dispositifs de « couverture santé et prévoyance » des agents publics, bien en retard par rapport à ceux du privé. Dans ce cadre, le gouvernement propose, dans sa loi sur la transformation de la fonction publique, une habilitation pour légiférer par ordonnance sur ce sujet et aller plus loin que la situation actuelle basée sur l’adhésion facultative des agents et la participation facultative des employeurs. Mais alors que les premières concertations avec les syndicats ont démarré en février 2019, un rapport des services d’inspection dresse un premier constat sévère de la situation à travers les mécanismes existants en la matière (portrait des agents bénéficiaires, coût et qualité des contrats souscrits, degré de la prise en charge financière par les employeurs…).

Petit rappel historique

La protection sociale en France est le fruit d’une histoire de plusieurs siècles. Si la loi du 22 mai 1946 pose le principe de la généralisation de la sécurité sociale à l’ensemble de la population basée sur le travail salarié et le versement de cotisations assises sur le salaire, elle laisse subsister plus d’une centaine de régimes dits spéciaux, non intégrés dans le régime général qui conservent leur caractère spécifique. Les fonctionnaires en font partie : le statut de la fonction publique est un régime spécial de protection sociale.

Rappelons que font partie de la protection sociale complémentaire (PSC), en termes de santé : les garanties en matière de risques portant atteinte à l’intégrité physique de la personne ou liés à la maternité (venant compléter la prise en charge du régime obligatoire d’assurance maladie) ; et en termes de prévoyance : les garanties incapacité, invalidité et perte de salaire, désignées sous la dénomination de risque « prévoyance » (versement d’un complément de traitement ou d’une rente en cas d’incapacité temporaire de travail, d’invalidité permanente, partielle ou totale).

Les conséquences pour les fonctionnaires

Alors que la PSC est un sujet d’importance pour tous les agents publics, leur situation est très différente de celle des salariés du privé car les employeurs publics n’ont pas l’obligation d’y participer financièrement. Dans le secteur privé, l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 prévoit la généralisation de la couverture complémentaire d’entreprise à l’ensemble des salariés du privé et l’employeur doit cofinancer à 50 % un contrat collectif basé sur un panier de soins minimal. La loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 entérine cet accord et instaure une complémentaire santé collective obligatoire avec la participation de l’employeur, quelle que soit la taille de l’entreprise.

Des différences très fortes entre fonctionnaires

Entre le versant hospitalier, le versant territorial et entre chaque ministère de l’État, les réponses des employeurs publics sont variées et la couverture santé et prévoyance de chaque agent est très différente. Il a fallu attendre les lois des 2 et 17 février 2007 relatives à la modernisation de la fonction publique d’État, et à la fonction publique territoriale pour la seconde pour la mise en place par les pouvoirs publics de la complémentaire collective avec participation de l’employeur. Ce dispositif en est encore au stade du contrat collectif à adhésion facultative des fonctionnaires et à participation facultative de l’employeur. Plus grave encore et contrairement à la fonction publique d’État et à la territoriale, la fonction publique hospitalière demeure le seul versant où la participation de l’employeur au financement de la protection sociale complémentaire n’est pas encadrée et les fonctionnaires hospitaliers ne peuvent prétendre à aucune aide de leurs employeurs pour l’acquisition d’une protection complémentaire santé.

Le rapport de l’IGAS, l’IGF et l’IGA préparatoire à une réforme cet automne

l’IGAS (inspection générale des affaires sociales), l’IGF (inspection générale des finances) et l’IGA (inspection générale de l’administration) ont présenté aux représentants du personnel et des employeurs publics, le 18 juillet, un état des lieux de la situation. Si aucune préconisation n’est formulée par les corps d’inspection, leur bilan laisse présager de nombreux axes de réforme lors de la négociation avec les organisations syndicales. L’examen des mécanismes actuels montre de nombreuses marges de manœuvre en matière de protection sociale complémentaire des agents publics. Et en particulier au sein de la fonction publique d’État, où le dispositif en vigueur – la procédure de référencement – est la cible de leurs critiques les plus virulentes. Il s’agit de la procédure qui permet à chaque ministère de sélectionner pour sept ans les organismes qui bénéficieront de leur soutien financier et seront chargés de la couverture complémentaire (en santé et prévoyance) de leurs personnels.

L’extraordinaire hétérogénéité des ministères quant à l’aide donnée à leurs agents

Le rapport met en évidence l’hétérogénéité et la baisse, depuis 2015, de la participation financière des ministères à la complémentaire de leurs agents. En 2017, la participation moyenne par agent était de 12 euros dans les ministères. En haut du tableau, les Affaires européennes et étrangères avec 121 euros, l’Agriculture et l’Alimentation avec 47 euros, les Armées avec 33 euros et les ministères sociaux avec 19 euros. En bas, les ministères économiques et financiers avec 18 euros, la Culture avec 17 euros, la Justice avec 10 euros et, bonne dernière, l’Éducation nationale avec 3 petits euros. Au total, seuls 8 % des budgets d’action sociale des ministères sont alloués à la protection sociale complémentaire. Et seuls trois ministères (Culture, Affaires étrangères et Armées) ont maintenu leur niveau de participation entre les deux référencements. À la différence, l’enveloppe du ministère de l’Éducation nationale allouée à la PSC a baissé de moitié environ entre les deux référencements, pour atteindre quelque 4 millions d’euros pour le second.

L’ouverture à la concurrence a fragilisé le dispositif

Déjà peu solide et parcellaire, l’ouverture du système à la concurrence lors de la deuxième vague de référencement a fragilisé le dispositif et la volonté d’améliorer le rapport garanties/prix s’est parfois traduite par une ouverture en trompe-l’œil. Certains comme le président de la Mutualité fonction publique (MFP) pointe le risque d’une dérégulation provoquée par la stimulation du marché. Autre inquiétude, la remise en cause des solidarités intergénérationnelles du fait de l’arrivée de nouveaux entrants dans les ministères ou encore le « jeu de dupes » de ce mécanisme, avec certains opérateurs référencés qui aujourd’hui vendent des offres différentes de celles renseignées dans les cahiers des charges.

Et des problèmes de gestion des ressources humaines

Les DRH des ministères sont jugées peu compétentes par les corps d’inspection. Les auteurs soulignent en particulier le « faible degré de connaissance » de la procédure de référencement. L’intervention des ministères sur la PSC se fait en « ordre dispersé ». Et ce « malgré un effort de coordination » de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). « Chaque ministère a ainsi mené son propre référencement selon des critères spécifiques, sans que la mission ait pu établir un lien entre les caractéristiques de l’employeur et le cahier des charges de la PSC » affirment les corps d’inspection.

Des syndicats exigeants

L’UNSA considère que la prise en charge par les employeurs publics de la protection sociale complémentaire des agents publics doit être fortement améliorée. Elle demande, à cet effet, que le cadre des discussions soit défini et que le bilan soit le plus complet possible sur les trois versants. Elle demande que le rapport soit rendu public pour être partagé.

La CFDT Fonctions publiques milite pour que tous les agents publics, fonctionnaires et contractuels, soient couverts en santé et en prévoyance et que la participation des employeurs soit au moins équivalente à celles des employeurs privés. Elle indique que les systèmes existants, référencement à l’État, labélisation et convention de participation à la Territoriale, n’ont apporté aucune amélioration depuis leur création en 2008 et en 2012 et qu’aucun dispositif réglementaire n’existe à l’Hospitalière.

Préparation de l’ordonnance à la rentrée

Place désormais au travail gouvernemental et à la négociation. Des groupes de travail sont notamment prévus à la rentrée avec les organisations syndicales et les employeurs afin de préparer l’ordonnance prévue par la loi de réforme de la fonction publique visant à « redéfinir la participation des employeurs mentionnés au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs personnels ainsi que les conditions d’adhésion ou de souscription de ces derniers, pour favoriser leur couverture sociale complémentaire ».

Beaucoup de travail sur la table !



Sources

  • Acteurs publics - par Bastien Scordia 22 juillet 2019